Monialainen tieto kuntien maankäyttöpolitiikassa

Kaupunkiuudistus: aluekehittämisen operatiivinen johtaminen strategioiden ja tavoitteiden ristiaallokossa

Assi Rautanen
Helsingin kaupunki, Kaupunginkanslia, Talous- ja suunnitteluosasto, Aluerakentaminen

Kaupunkiuudistus (KU) on Helsingin kaupungin poikkitoimialainen malli, jossa linjataan eräiden kaupunginosien (Malmi, Malminkartano-Kannelmäki, Mellunkylä ja Meri-Rastila) positiivisesta erityiskohtelusta niiden eriytymiskehityksen suunnan kääntämiseksi. 

Kaupunkiuudistuksen lisäksi kaupungissa on monia muita tavoitteita, jotka saattavat olla osittain ristiriitaisia kaupunkiuudistuksen tavoitteiden kanssa. Kaupunkiuudistuksen operatiivinen johtaminen vaatii jatkuvaa edunvalvontaa, ja poikkitoimialaista verkostojohtamista.

Kaupunkiuudistus on 15 vuoden rutistus, ja nyt ollaan kolmannen vuoden ensimmäisellä puolikkaalla. Näkyvä muutos vaatii riittävän panostuksen. Sen edistämiseksi talousarvioon on lisätty erillinen talousarviokohta kaupunkiuudistusalueiden investoinneille, mikä lisää investointien ja toimenpiteiden läpinäkyvyyttä. Näin kaupunki asettaa myös itse itselleen selkeän seurattavan mittarin. 

Kaavoitus on hyvässä vauhdissa, n. 35%  KU:n asuntotuotantotavoitteesta on mahdollista toteuttaa lainvoimaisille kaava-alueille ja 40%:n osalta kaava on vireillä. Kaupunkiuudistuksen tavoitteena on saada KU-alueille 30% lisää asuntokantaa vuoteen 2035 mennessä (2020 lähtötasoon verrattuna), hallintamuotojakaumaa oikaisten (kohti AM-ohjelman tavoitetta). 

KU-alueilla yksi iso arvo on luonnon läheisyys. Miten se säilytetään, kun alueille rakennetaan 30% lisää asuntokantaa? Toisaalta alueilla on huonokuntoisia asuinrakennuksia, jotka saattavat olla jopa teknisen käyttöikänsä päässä. Purkava uusrakentaminen voisi edistää tarvittavaa imagon nostoa. Purkaminen ei kuitenkaan ole aivan ongelmatonta: millä mittareilla sen hyödyt ja haitat voidaan luotettavasti arvottaa? Nykyisen asuntokannan hintataso on KU-alueilla n. 2 700 € / m2. Uudisrakentamisen oletettu hintataso on n. 5000 € / m2. Rakennusliikkeillä on vaikeuksia luottaa alueen vetovoiman nousuun etupainotteisesti, mikä vaikeuttaa hankkeiden käynnistämistä ja tavoitellun laatutason saavuttamista. Kuitenkin alueille toivotaan erityisesti lapsiperheitä, joiden houkuttelemiseksi tarvitaan laadukkaita perheasuntoja turvallisella ja viihtyisällä alueella, josta löytyvät myös laadukkaat lähipalvelut. Kaupunki on sitoutunut toteuttamaan KU-alueilla mittaviakin ankkuri-investointeja vetovoiman ja pitovoiman vahvistamiseksi. Riittääkö se?

Kehittyvä kerrostalo -ohjelma kaupungin interventiona kerrostalorakentamisen monipuolistamiseen

Riikka Karjalainen & Jenni Väliniemi-Laurson
Helsingin kaupunki, Kaupunginkanslia, Asuminen -yksikkö

Helsingin kaupungilla on toteutettu vuodesta 2009 Kehittyvä kerrostalo -ohjelmaa (Keke), joka syntyi tarpeesta tuottaa kerrostaloasumiseen erilaisia vaihtoehtoja, lisätä kerrostaloasumisen vetovoimaa sekä vastata kerrostalojen suunnitteluun ja rakentamiseen liittyviin teknisiin, toiminnallisiin, esteettisiin, sosiaalisiin, asuntopoliittisiin ja rakentamisprosessin kehittämistarpeisiin. Rakennuttajille ohjelma tarjoaa tilaisuuden kokeilla pieniä ja isoja innovaatioita ja saada kaupungin asiantuntijoiden sparrausta kehitystyöhön. Asukkaille ohjelma tarkoittaa uusia asumisen vaihtoehtoja ja esimerkkejä kerrostaloasumisen laadun parantamiseen.

Suurin osa helsinkiläisistä asunnoista on kerrostaloissa (86 %), uudesta asuntotuotannosta osuus on vielä suurempi. Ohjelmaan hyväksytyt hankkeet on toteutettu pääosin kaupungin omistamalle maalle, ja kehittämishankkeille on etsitty soveltuvat tontit ohjelmaprosessissa. Vuonna 2022 ohjelmassa siirryttiin toteuttamaan vuosittain Kehittyvä kerrostalo -tonttihaku, jossa kehittämishankkeiden sijainnit määritellään ensin ja nimetyille sijainneille haetaan kehittämishankeideoita. Prosessimuutoksen tavoitteena on ollut lisätä mm. kaupungin tavoitteiden parempaa toteumista ja hankkeiden toteutusedellytyksiä. Hankkeita on toteutettu myös yksityiselle maalle ja jo olemassa oleviin kiinteistöihin (ns. konversiohankkeet). Kehittyvä kerrostalo -ohjelmaan hyväksytyissä hankkeissa lähtökohtana on ollut Helsingin asuntopoliittisen ohjauksen (AM-ohjelma) mukainen hallinta- ja rahoitusmuotojen alueellinen sekoittuneisuus, mikä on toteutunut hyvin.Ohjelmasta tehtiin koko sen toimintakauden kattava arviointi, johon tuotettiin monenlaista tietoa. Arvioinnissa kerättiin yhteen niin olemassa olevaa tietoa hankkeiden paikallisesta vaikuttavuudesta (esim. tilastoluvut kohteista) kuin itse ohjelmasta (ohjelman ja hankkeiden saamat yhteiskunnalliset tunnustukset ja palkinnot). Tärkein uutta tietoa kokoava osuus tuotettiin ohjelmaan osallistuneiden toimijoiden haastatteluilla, joista syntyi itsearvioinnin kautta näkymä hankkeiden konseptien levinneisyyteen niin alueellisesti, kansallisesti ja jopa kansainvälisesti. Ohjelman toiminnan ja arvioinnin myötä on löytynyt monia jatkotietotarpeita, joista keskustelisimme mielellämme lisää.

Maankäytön toteutuksen ohjelmoinnin skenariointi ja monitavoitteinen optimointi – esimerkki asuinrakentamisen investointien suunnittelusta

Ilpo Tammi & Jouko Järnefelt
Ubigu Oy

Esityksemme käsittelee kehitettyä menetelmää ja työkalua maankäytön ajallisen ja alueellisen ohjelmoinnin tueksi, hyödyntäen toisaalta harmonisoidun maankäytön varantotiedon (suunnitellut ja jo rakennettavissa olevat alueet tai kohteet) dynaamista ajallista allokointia sekä tekoälyavusteista monikriteeristä päätöksentekoanalyysiä. Erityisenä fokuksenamme on asuntorakentaminen sekä monipuolisen asuntotuotannon mahdollistaminen.

Asunto- ja muun rakentamisen toteutusohjelmointia tehdään yleensä osana kunnan palveluiden, asumisen, maankäytön ja liikenteen yhteissuunnittelua, sekä maanhankintaa ja konkreettisten liikenne-, infra- ja rakennushankkeiden toteuttamiseksi vaadittavia investointisuunnitelmia varten. Laajemmin tarkasteltuna toteuttamisen suunnittelua ohjaavat muun muassa organisaation strategiat, väestösuunnitteet tai -ennusteet, asuntotuotantotavoite, palveluverkon kehittämissuunnitelmat, maa- ja asuntopoliittinen ohjelma, kestävän kehittämisen ohjelma sekä ymmärrettävästi myös kunnan taloudellinen kantokyky erilaisten investointien toteuttamiseksi.

Esityksessä käsittelemämme menetelmä ja työkalu mahdollistavat arvioituun tai tavoiteltuun väestönkehitykseen ja muihin käyttäjän syöttämiin parametreihin, sekä tekoälyavusteiseen optimointimenetelmään pohjautuen keinoja laatia erilaisia asuntotuotannon toteuttamisen skenaarioita esimerkiksi moniammatillisten asiantuntijaryhmien nähtäville ja kommentoitavaksi.

Maankäytön toteuttamissuunnitelman laatiminen vaatii pohjakseen runsaasti tietoa, jota usein on koostettu tavalla tai toisella manuaalisesti. Tuomme esille käytännön haasteita ja ratkaisuja näiden tietojen hyödyntämisessä, esimerkkinä kunnan olemassa olevien tietovarantojen jalostaminen harmonisoiduksi rakentamisen varantotiedoksi, huomioiden tiedot aina kaavoitusohjelmista ja vireillä olevista kaavahankkeista muodostumisensa elinkaaren eri vaiheissa oleviin tontteihin ja rakennuslupiin.

Modernit työkalut eivät suinkaan poista asunto- ja maankäyttöpolitiikan tarvetta ja maankäytön toteuttamiseen liittyvää ohjaamistarvetta. Ne voivat kuitenkin auttaa asiantuntijoita ja päätöksentekijöitä keskittymään tiedon etsimisen ja käsittelyn sijaan erilaisten suunnitteluratkaisujen luomiseen ja vertailuun, arvovalintojen tekemiseen, ja eri näkökulmista mahdollisimman kestävien yhdyskuntien kehittämiseen mahdollisimman joustavasti ja ketterästi. Tämä auttaa kaikkia osapuolia reagoimaan ja jopa ennakoimaan tulevia kaupunkikehittämisen haasteita aiempaa paremmin.

Kaavamääräykset ja tontinluovutus voivat estää kohtuuhintaisen asuntokannan syntymistä

Sampo Vallius
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA rahoittaa sosiaalista asuntotuotantoa myöntämällä kuntien vuokrataloyhtiöille ja yleishyödyllisiksi nimetyille asuntoyhteisöille vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakentamiseen korkotukilainoja. Rahoitusta sääntelevän korkotukilain (29.6.2001/604) mukaan asuntojen tulee olla rakennus-, ylläpito- ja asumiskustannuksiltaan kohtuullisia, koska asukkaiksi tulee valita ensisijaisesti pienituloisimmat ja vähävaraisimmat hakijat. ARA valvoo asukasvalintaa ja huolehtii myös toteutettavien kohteiden kohtuuhintaisuudesta ja omakustannusperiaatteen toteutumisesta.

Kuntien tuottamien asemakaavojen tavoitteet voivat olla ristiriidassa sosiaalisen asuntotuotannon toteutusedellytysten kanssa. Asemakaavamääräykset eivät yleensä ota huomioon rakennuskustannuksia, vaan keskittyvät pääasiassa kaupunkikuvallisiin tavoitteisiin, joiden täyttäminen nostaa tarpeettomasti kustannuksia. Näitä ovat tyypillisesti vaikkapa julkisivun käsittelyyn, massoitteluun ja pysäköintiin liittyvät kaavamääräykset. Kohtuuhintaisuuden toteutuminen edellyttäisi, ettei rakennukseen kohdistuisi merkittäviä tavanomaisesta poikkeavia velvoitteita asemakaavasta johtuen.

Kaupunkien tontinluovutus suosii harvoin yleishyödyllisiä rakennuttajia osoittamalla heille rakennuskustannuksiltaan edullisimpia tontteja. Pikemminkin ARA-kohteen tonteiksi päätyvät liian usein raskaimmin säännellyt, maamerkkirakennusten tontit, joihin kohdistuu eniten kaupunkikuvallisia vaatimuksia. Hyvät tontit päätyvät yleensä omistusasuntotuotannolle.

Korkotukilain mukaan kaikki rakentamisen urakat tulee kilpailuttaa, mikäli ARA ei erityisestä syystä myönnä tästä poikkeusta. Kunnat kuitenkin luovutettavat tontteja kortteleittain suoraan rakennusliikkeille, vaikka kaavamääräyksissä tai tontinluovutusehdoissa saatetaan edellyttää toteuttamaan kortteliin säänneltyä vuokratuotantoa. Lain edellyttämä rakentamisen kilpailutusvelvoite ei toteudu, vaan urakka päätyy ilman kilpailua tontin saaneelle rakennusliikkeelle.Kaavojen tuottamien lisäkustannusten näkyväksi tekeminen ja kaavoittajien perehtyminen aiheeseen, voi alentaa asumiskustannuksia ja asumistukimenoja. Pitkäjänteisellä ja oikein ohjatulla tontinluovutus- ja kaavoitusmenettelyllä voidaan varmistaa myös kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen saanti ja sitä kautta työvoiman riittävyys kunnissa. Esitykseni keskittyy esittelemään kaavojen kustannusvaikutuksia ja tuo esille myös ratkaisuja tasapainoiseen aluekehitykseen, jossa sosiaalinen oikeudenmukaisuus toteutuisi nykyistä paremmin.

Informaatio-ohjaus osana maapolitiikan keinovalikoimaa täydennysrakentamisen edistämisessä

Hanna Kuivalainen
Aalto-yliopisto

Täydennysrakentamisen merkitys vahvistuu koko ajan varsinkin kasvavilla kaupunkiseuduilla. Kaupunkirakenteen tiivistämistä perustellaan yleensä etenkin päästöjen vähentämisellä sekä kustannustehokkuudella. Tämä pätee ainakin strategiatasolla myös suomalaisiin kuntiin – tiivistäminen tai täydennysrakentaminen mainitaan lähes kaikkien suurimpien suomalaisten kuntien maapoliittisissa ohjelmissa yhtenä päätavoitteista tai tärkeistä painopistealueista.

Täydennysrakentamisen toteuttamiseen liittyy kuitenkin paljon haasteita. Näistä merkittävimpiä ovat asunto-osakeyhtiöiden riittämätön tietotaito täydennysrakennushankkeiden läpivientiin sekä asukkaiden ja naapurien vastustus ja kaavavalitukset. Maallikoilla on yleensä oleellinen rooli täydennysrakennusprosessissa, mikä tekee kuntien tarkoituksenmukaisesta informaatio-ohjauksesta entistä tärkeämpää.

Meneillään olevassa tutkimuksessa analysoidaan niitä tapoja ja koordinaation tasoa, joilla suomalaiset kunnat soveltavat informaatio-ohjausta saavuttaakseen strategisen maapoliittisen tavoitteensa täydennysrakentamisen lisäämisestä. Täydennysrakentaminen on määritelty tässä tutkimuksessa rakentamisena, joka tapahtuu olemassa olevan kaupunkirakenteen sisällä, niin pien-, kuin kerrostaloalueellakin. Tutkimuksessa käytetyt metodologiat ovat kaavoittajien puolistrukturoidut haastattelut sekä kuntien nettisivujen sekä muiden mahdollisten viestintäkanavien sisällönanalyysi.

Informaatio-ohjaaminen ja tiedon fasilitointi on tunnistettu aiemmissa tutkimuksissa tärkeäksi maapolitiikan keinoksi edistää tavoitteitaan. Myös tämän tutkimuksen alustavat tulokset osoittavat, että suurin osa kunnista käyttää maapolitikassaan pääasiassa taloudellisten kannustimien (esim. alennetut maankäyttömaksut) ja informaatioinstrumenttien (esim. kohdennetut esitteet, infotilaisuudet, nettisivut) yhdistelmää. Yleisesti ottaen näyttää kuitenkin siltä, että informaatio-ohjauksen työkalujen käyttöä leimaa koordinaation, tarkoituksenmukaisuuden sekä evaluoinnin puute.Valmistuessaan tutkimuksen tulokset auttavat kuntia saavuttamaan strategiset tavoitteensa selkeyttämällä informaatio-ohjaamisen roolia ja ominaispiirteitä osana maankäytön politiikan keinovalikoimaa.

Yhteisen kaupunkitilan arvottaminen

Esityksen pitäjänä Marjo Uotila
Mika Varpio
Aistimaa Oy

Kaupunkitilan laadusta käytävässä keskustelussa arvottamiseen liittyvät mielipiteet poikkeavat usein toisistaan ja ovat välillä jopa täysin vastakkaisia. Kenen mielipidettä tulisi kuunnella ja millaisten näkemysten tulisi ohjata kaupunkisuunnittelua? Voidaanko arvottamista tehdä objektiivisesti vai onko kyseessä aina arvioijansa subjektiivinen näkemys? 

Kun kyse on meille kaikille yhteisen kaupunkitilan arvottamisesta, olisi tärkeää kyetä löytämään ja identifioimaan ne tekijät, jotka palvelisivat mahdollisimman montaa kaupunkilaista. Aineellisten muuttujien arvottaminen on yleensä helpompaa ja suoraviivaisempaa, kun taas aineettomiin arvoihin, kuten ympäristön viihtyisyyteen, tunnelmaan tai kauneuteen liittyviä tekijöitä on paljon haastavampi arvottaa. Niiden ympärillä käytävään keskusteluun liittyy huomattava määrä ristiriitaisia tulkintoja ja mielipiteitä. Aineettomiakin arvoja voidaan kuitenkin pyrkiä tarkastelemaan tieteellisestä näkökulmasta. 

Evoluutiobiologiaan ja neurotieteisiin liittyvät tutkimukset avaavat vakuuttavasti ihmisaivojen toimintaa myös kaupunkitilan kokemisen näkökulmasta. Evoluutiobiologiaan liittyvät tutkimukset lisäävät ymmärtämystämme ihmislajin historiaan kytkeytyvistä kehitysprosesseista. Miten esimerkiksi tuhansia tai kymmeniätuhansia vuosia sitten muotoutuneet toimintamallit edelleen vaikuttavat meidän paikanvalintakriteereihimme ja jokapäiväiseen toimintaamme. Kognitiivinen neurologia ja siihen liittyvät tutkimushaarat avaavat sitä, miten ulkoiset aistiärsykkeet vaikuttavat aivoihimme ja miten kehomme reagoivat niihin? Miten aistiärsykkeet vaikuttavat mielialaamme ja käytökseemme? Miten ne saavat meitä tuntemaan onnellisuuden, turvallisuuden, pelon tai hyvänolon tuntemuksia? Neuroarkkitehtuurin tutkimusten avulla pyritään ymmärtämään miten aivomme tulkitsevat ja analysoivat ympäristön tilaa, minkä johdosta se antaa meille arvokasta tietoa kaupunkisuunnittelun tueksi.Nykyään meillä on huomattavasti parempi kuva siitä, miten rakennettu ympäristö vaikuttaa meihin ja millaisia urbaaneja ympäristöjä ihmiset yleisesti ottaen pitävät kauniina, viihtyisinä ja stimuloivina. Kyse ei ole vain yksittäisten henkilöiden mielipiteestä, vaan laajemmasta kokonaisuudesta – meille kaikille yhteisistä ympäristön kokemiseen liittyvistä seikoista. Nämä tiedot olisi tärkeää ottaa osaksi holistista kaupunkisuunnittelua.